STF forma maioria para manter regras de previdência complementar para servidores públicos federais

No caso dos servidores públicos federais, a Lei 12.618/2012 definiu que as aposentadorias daqueles empossados a partir de 2013 ficariam limitadas ao teto do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). Os interessados em complementar o provento deveriam aderir, portanto, à previdência complementar gerida por fundações, uma para cada um dos três Poderes: Funpresp-Exe (do Poder Executivo), Funpresp-Leg (do Poder Legislativo) e Funpresp-Jud (do Poder Judiciário).

As ações foram movidas pela Associação dos Servidores do Ministério Público Federal (ASMPF), a Associação dos Juízes Federais do Brasil (Ajufe), a Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB), e a Associação Nacional dos Magistrados da Justiça do Trabalho (Anamatra). Elas argumentam que as fundações são entidades de Direito privado, enquanto que, no período em que a Lei 12.618/2012 foi aprovada, a Constituição exigia um modelo de previdência complementar gerido por entidades de natureza pública.

Contudo, a lei de 2012 teve sua redação original alterada pela Lei 14.463/2022, que eliminou a menção à natureza pública dessas fundações. Aliás, essa regra mudou a partir da Reforma da Previdência de 2019, e a Constituição observa que esse modelo de previdência pode ser intermediado por entidades fechadas ou abertas, sem mencionar sua natureza.

As ADIs movidas pelas associações também sustentam que a Constituição exigiria uma lei complementar, e não ordinária, como a de 2012, para regular o regime de previdência complementar dos servidores. Uma lei complementar, além de ser exigida em matérias específicas da Constituição, precisa ser aprovada por maioria absoluta.

A AMB e a Anamatra questionaram um trecho da reforma da Previdência de 2023 sobre esse ponto, que prevê apenas a necessidade de uma lei “de iniciativa do respectivo Poder Executivo” — entendimento que foi mantido, com algumas alterações, na reforma de 2019. Essas associações argumentam que a Constituição até então exigia uma lei complementar para tratar desse regime e que, em seu entendimento, ainda é necessária essa lei. Elas destacam ainda que as reformas, tanto a de 2003 quanto a de 2019, deixaram o texto “dúbio”.

As duas associações também afirmaram que há irregularidades na tramitação da Proposta de Emenda à Constituição (PEC) que deu origem à reforma de 2003, citando que a aprovação foi fruto de corrupção no escândalo do mensalão, quando sete parlamentares e ex-membros do Executivos foram condenados por compra de votos relacionada à votação dessa proposta.

Além disso, outras duas ações foram movidas pelas associações de entidades da magistratura para pedir que o regime de previdência complementar não fosse aplicado à categoria. Eles argumentam que a previdência dos magistrados só poderia ser regulamentada por uma lei complementar de iniciativa do STF — o projeto originou a Lei 12.618/2022 era de autoria do Executivo.

A Ajufe, autora de uma delas, argumentou que as regras previdenciárias dos servidores públicos não podem ser aplicadas imediatamente aos membros do Judiciário, porque eles têm regimes jurídicos “muito distantes”. Enquanto uns são servidores públicos, outros são agentes políticos.

A ASMPF contestou, por sua vez, o Decreto 7.808/2012, que criou a Funpresp-Exe.

O ministro André Mendonça, além de negar os pedidos, validou as regras contestadas: tanto o trecho da reforma de 2003, quanto a lei de 2012.

Em relação à exigência de lei complementar para a regulamentação do regime de previdência complementar dos servidores, o ministro destacou que ela foi extinta com a Reforma da Previdência de 2003. Mendonça argumentou que, “se o constituinte quisesse que a matéria fosse submetida à maioria qualificada dos parlamentares, ele o deveria ter feito expressamente — o que, como demonstrado, não o fez”.

O ministro também observou que, desde a Reforma da Previdência de 2019, a Constituição não usa mais a expressão “natureza pública” para qualificar as entidades de previdência complementar. E sublinhou que, independentemente do caso, as entidades públicas podem se submeter a regimes jurídicos de Direito público, mais próximas às atividades típicas do Estado, ou de Direito privado, com atividades que podem ser livremente exploradas pela sociedade. Qualquer que seja a escolha, a natureza dessas entidades continua sendo pública, isto é, pertencem à administração pública.

Mendonça destacou em seu voto que, apesar de serem entidades de Direito privado, essas fundações precisam seguir diversas normas de Direito público porque têm natureza pública. Dessa forma, continuam submetidas às regras de concursos públicos, licitação, transparência financeira e etc. A opção de conferir “personalidade jurídica de Direito privado” a essas fundações é “legítima” e “compatível” com a Constituição.

Já em relação ao argumento de irregularidades na tramitação da PEC que deu origem à reforma de 2003, o ministro destacou que, ainda que fossem desconsiderados os votos dos parlamentares condenados, o projeto teria sido aprovado. E em relação à ação da ASMPF, sobre a necessidade desse regime dos magistrados ser regulamentado por uma lei complementar de iniciativa do STF, o ministro destacou que a Constituição não estabelece essa necessidade.

Destacou ainda que desde a Reforma da Previdência de 1998, o texto constitucional prevê que o regime previdenciário dos magistrados deve seguir a mesma regra referente à aposentadoria dos servidores públicos, inclusive em relação à previdência complementar.